להעברת סמכויות ליצירת וקביעת הסדרים בתחומי דת ומדינה לידיהן של הרשויות המקומיות יכולת ליצור סביבת-חיים המותאמת לצרכי הציבור המקומי, ובכך לצנן את השיח המפולג בנושא ברמה הלאומית ולייצר מרחב של הסכמות. בקורונה נוכחנו בחשיבות וביכולות של הרשויות המקומיות, וגילינו כי בפועל, לנעשה במשרדי המועצה ולידיים הנלחצות יש השפעה ישירה על חייהם של תושבי הרשות. לפעמים, ההשפעה אף גדולה ונוכחת עוד יותר מזאת של תהליכים המתבצעים ברמה השלטונית. מודל ה-50:30:20, העומד בבסיסה של הממלכתיות החדשה להגדרתנו, מכוון כל כולו להפיכת ההבנה הזאת למדיניות. הצלחתו, נשענת בחלקה הגדול על הסדרת היחסים בין הרשויות השונות בפירמידה: רשויות המדינה, הרשויות המקומיות וקהילות האזרחים.
אך בה בעת, אנחנו יודעים שהדשא ברשות לא תמיד ירוק יותר. כשלים מבניים הקיימים היום במבנה השלטון המקומי ובאופן תקצובו, דורשים התייחסות מיוחדת, זהירות יתרה ואולי גם הכנסת גנן חדש שיעשה קצת סדר בגינה הפרועה.
ולכן, רגע לפני שאנחנו פונים לצעדים להנחלת מודל 50:30:20, נבקש לעצור ולבחון את המצב הקיים בשטח.
אז מה בעצם התשתית ההתחלתית לפעולת הרשות המקומית? זאת שלוקחת מכם ארנונה, מכתיבה חלק משמעותי בתרבות ובחינוך בעירכם, ומעצבת את סביבת חייכם באופן ישיר ומיידי?
מקור סמכויותיה של הרשות המקומית מעוגנות בפקודת העיריות ובפקודת המועצות המקומיות. נקודת המוצא היא במשרדי הממשלה, האוחזים בשליטה ריכוזית על הנעשה במישור המקומי: הרשות המקומית כפופה להוראותיו של שר הפנים, המחזיק מתוקף תפקידו באחריות לנעשה בדרג המקומי. כפיפותו של השלטון המקומי לשלטון המרכזי, מעוגנת במספר הסדרים: העיקרים שבהם הינם שיטת התקצוב והנוהל לחקיקת חוק עזר העירוני.
בואו נפתח את הארנק, ונסתכל על שיטת התקצוב. במאקרו, תקציב הרשויות המקומיות מורכב מארבעה רכיבים: מתקציב רגיל, המורכב ממענקי איזון ופיתוח המתקבלים ממשרד הפנים; ממימון תואם, המתקבל ממשרדי הממשלה בהתאם לאופי השירות; מהכנסות מארנונה, ששיעורה נקבע על ידי המועצה המקומית בכפוף לאישור שר הפנים; ומתקציב בלתי רגיל, שהינו תקציב חד-פעמי למימון פרויקטים מוגדרים הניתן על ידי המשרדים הרלוונטיים.
ומה למעשה הרשות המקומית עושה? שירותי הרשויות המקומיות לתושבים נחלקים לשירותים ממלכתיים, שהם באחריות ובפיקוח משרדי הממשלה אך הרשויות המקומיות מספקות אותם (כגון חינוך ורווחה), ושירותים מוניציפליים, שמסופקות על ידי הרשות לפי החובות והסמכויות שנקבעו להן בדין (כגון שירותי ניקיון עירוניים). אבל רגע. כיצד קובעים מהו אותו סל שירותים מונציפלי, אותו מעניקה הרשות לתושב? לא קובעים. העדר הגדרת סל שירותים מינימלי בחקיקה הראשית, יוצר פערים ניכרים בין הרשויות המקומיות. ועדות ציבוריות שהוקמו לאורך השנים וביקשו לעסוק ביחסי השלטון המקומי והמרכזי נדרשו לנושא, אך ההמלצות לקביעת סל לא הביאו לכדי תוצר סופי.
סוגיה מורכבת נוספת, היא מימון שירותי רווחה. לפי ההסדר הקיים, בגין כל הוצאה של הרשות על שירותים המוכרים על ידי משרד הרווחה, תחזיר המדינה לרשות סכום בשיעור 75% ממנה. רשויות שלא יכולות לממן את אותן 25%, נשארות חסרות כל. זאת, מכיוון שהמדינה פטורה מחובתה לממן אם הרשות אינה ממציאה את חלקה. מחקרים הראו שככל שהרמה החברתית-כלכלית של הרשות המקומית גבוהה יותר, כך ההוצאה הממוצעת למטופל גדולה יותר.
וכעת, לעניין חוקי העזר העירוניים. חוק עזר מסווג כחקיקת משנה (בעוד שחוק מדינה הוא חקיקה ראשית). הסמכות להתקינו, נקבעה בפקודת העיריות ובאסופת הוראות חוק נוספות שמטרתן לאפשר לרשויות המקומיות להתקין חוקים שיאפשרו להן למלא את תפקידן במתן שירותים עירוניים נאותים. על מנת שחוק עזר עירוני יכנס לתוקף, עליו לא להידחות על ידי שר הפנים (שימו לב – לא מדובר בצורך לקבל אישור מראש, אלא בצורך לא להידחות בדיעבד!). במקרים מסויימים, כגון בחוקים המסדירים נושאים של מניעת מפגעים, לא די בהעדר דחייה בדיעבד – אלא יש צורך באישור מראש של השר הממונה על הנושא. חוקים הנוגעים לתחבורה, החשובים במיוחד בעודנו עוסקים בנושאי תחבורה ציבורית בשבת, חייבים בהסכמת שר הפנים ושר התחבורה.
אז אם היכולת לחוקק חוקי עזר כל כך רחבה, מדוע לא כל רשות עושה את הטוב בעיניה? כי גם תחת חופש פעולה זה, הן עדיין כפופות להסכמים הקיימים במישור הארצי. בית המשפט עיגן זאת בפסיקה, שעה שקבע שעל הראשות המקומית להימנע מלהסדיר בחקיקת עזר נושאים המחייבים חקיקה ראשית. מתי כן תוכל הרשות להחליט כטוב בעיניה? שעה שהמחוקק הארצי מצא לנכון להעביר את ההחלטה לידיה באופן ברור וחד משמעי.
המתח בין המקומי למרכזי
לאחר שצללנו לדקות ספורות לתוככי מבוך הרשויות המקומיות, נעבור למקרה בוחן שכנראה מהווה את לב העיניין: אכיפה מקומית בנושא דת ומדינה.
לאורך ההיסטוריה הבין השלטון המרכזי שדרך מיטבית לפתירת מחלוקות בנושאי דת ומדינה עוברת במתן אפשרות להסדרים מקומיים. החוק המסמיך את הרשויות המקומיות להתקין חוקי עזר שיגבילו או יאסרו מכירת בשר חזיר ומוצריו, מהווה דוגמה מיטבית לכך. הוא נולד כפשרה בין איסור גורף להיתר גורף ברקע השיח הפוליטי הסוער שעסק בנושא דאז.
נקודת מפנה נוספת בנושא, נרשמה עם חקיקת חוקי היסוד בשנת 1992. מנקודה זאת, ובפרט מאז פסק דין מזרחי ההיסטורי שהיווה את יריית הפתיחה למהפכה החוקתית בעיניי רבים, נדרש היה לבחון את החקיקה בראי חופש העיסוק וחופש המצפון והדת הנגזר מחוק יסוד כבוד האדם וחירותו.
בג"ץ סולודקין, שבו עתרה תושבת בית שמש כנגד הפגיעה בחופש העיסוק שלה לאור האיסור המוטל עליה למסור בשר חזיר, עסק בסוגיה באופן נרחב. הגנה על רגשותיהם של אלו המבקשים שלא למכור בשר חזיר במקום מגוריהם הוכרה כמטרה ראויה, התואמת את ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. אך ביישובים מעורבים, כפי זה שנידון בפרשת סולודקין, ניכר כי ההכרעה מורכבת יותר. חובתה של הרשות להבטיח פגיעה מידתית בחירות המבקשים לצרוך בשר חזיר. המבחנים לכך, הם צביונה של העיר; חלוקתה לשכונות; מידת החיים בצוותא ופתרונות מעשיים שונים שניתן לנקוט (מבחן אמצעי שפגיעתו פחותה). פסק הדין מסתיים במסקנה כי על הרשויות המקומיות להפעיל שיקול דעת על פי אמות מידה של חלוקת העיר לשכונות.
הנושא שב למרכז העניינים עלה ביתר שאת בשנת 2018, תחת כותרת "חוק המרכולים". בתיקון לפקודת העיריות, נקבע שחוק עזר עירוני העוסק בפתיחתם וסגירתם של חנויות ובתי מלאכה בימי מנוחה טעון את הסכמת שר הפנים, וכי השר לא ייתן את הסכמתו אלא אם פתיחתם של העסקים נדרשת על מנת לספק צרכים אשר נמצאים בעיניו כחיוניים. בכך, צומצמה היכולת של כל רשות לעשות את הטוב בעינייה, והמדיניות המקומית הוכפפה למדיניות הממשלתית כפי שהיא מתבטאת בהחלטותיו של שר הפנים.
נראה שמצטיירת כאן נוסחה ברורה – ככל שהמדינה רוצה להגביר את עצמאות הרשות המקומית, היא תעביר לה יותר סמכויות. ככל שהיא רוצה לצמצם אותה, ובנושאים הנמצאים בליבת השיח הפוליטי-ארצי בפרט, היא תגביר את כפיפותה לדרג המדיני.
עלינו להתייחס בכובד ראש לשאלת הרשות המקומית, כי כפי שמדגים מודל 50:30:20, יש לה השלכה כבדת משקל על חיינו. מדיניות מרכז, המבקשת להעצים את הממלכתיות מחד ולשמר את חירותו של הפרט מאידך, קשורה בקשר הדוק לאותם יחסים מקומיים-ארציים.
אך דווקא בגלל האהדה למודל המקומי, יש לסיים במבט ביקורתי עדין שאינו נבצר מהשיח. החשש באכיפה מקומית ובמתן אפשרות ליצירת הסדרים מקומיים פרטניים, הוא שסופה של המדינה יהיה בארץ המחולקת לאיזורים חילוניים מובהקים מול איזורים דתיים מובהקים; בהעמקת האוטונומיות ברמה המדינית ובהעצמת הפערים החברתיים. למול ביקורת זאת, יש להציב את המציאות: כבר עכשיו, מלאה הארץ באוטונומיות ובאי שוויון. להפיל את האחריות למציאות זאת על מודל מבוזר, היא לעצום עיניים למצב הקיים בשטח. ולכן, דווקא עיסוק מעמיק ומושכל בסוגיית האכיפה המקומית ויצירת הסדרים המעמיקים את היחסים שבין הרשויות כחלק ממפה שלמה, היא שתוביל ליצירת יחסים ברי-קיימא בחברה הישראלית.
