בחוק ההסדרים, פרק כ' (רשיות מקומיות) מוצע להקים את "הקרן להרחבת ההשקעה בתושב". תפקיד הקרן יהיה לאסוף חלק מהארנונה לא לצרכי מגורים של הרשויות השונות ולחלק את הכספים לרשויות המקומיות לפי מספר יחידות הדיור שנבנו בשנה האחרונה. בהצעה זו מנסה מדינת ישראל להוריד את מחירי הדיור ע"י עידוד רשויות מקומיות לבנות מבנים לצרכי דיור ולא לצרכים אחרים.
לרשויות המקומיות ישנו אינטרס לבנות לצרכים אחרים בשל העלות הגבוהה של תושב חדש לרשות המתבטאת בהשקעת הרשות בתחומים שונים: תשתיות, חינוך, פארקים, רווחה תרבות ועוד. זאת לעומת אזורי תעשיה בהם ההשקעה לרשות נמוכה הרבה יותר. בנוסף הרשות המקומית גובה ממבנים אשר אינם תעשיה, ארנונה גבוהה יותר מפי שלוש לעומת הארנונה למבני מגורים. לדעתנו מטרת המדינה להגביר את היצע הדיור הינה חיונית ומוצדקת, אך ההצעה המונחת בפנינו מעלה חששות רבים באשר לייעוד הכספים אשר ייאספו מהרשויות והאם זו הדרך הנכונה ביותר לעודד את הרשויות לבניית יחידות דיור נוספות.
היצע הדיור הנמוך בשנים האחרונות נובע ממספר גורמים ומשתנים, שחלקם הניכר נמצאים באחריותה הבלעדית של המדינה וחלקם באחריות הרשויות. מצד המדינה אפשר למנות את שיווק הקרקעות, עידוד יזמים לבינוי, פתיחת חסמים תחבורתיים המונעים פיתוח ואיכלוס בתי אב, פיתוח אסטרטגי של אזורי הצפון והדרום על ידי עידוד השקעות ומרכזי הייטק ופיננסים, הקמת מערכות בריאות מתקדמות וכיוצ"ב. דיור כשלעצמו הוא לא כל הסיפור. השקעות מסוג זה ע"י המדינה יאפשרו דיור איכותי במטרופולינים נוספים ויצמצמו הגירה למרכז הארץ למטרות תעסוקה ושירותים. כלי אחר שהמדינה עושה בו שימוש לשינוי האינטרס של הרשויות בבינוי מגורים, הוא יצירת הסכמי גג בין המדינה לבין הרשות המקומית. אלו משופעים בתמריצים כלכליים תוך הסתכלות ארוכת טווח על פיתוח כלל השטחים המוניציפליים של הרשות וקידום בניה רוויה. במובן זה הקמת קרן ארנונה לא תהיה הכלי המרכזי לעידוד הרשויות להגברת בינוי לדיור, ומעלה סימני שאלה אם אכן תגביר את היצע הדיור, מה צפויה להיות מידת ההשפעה שלה והאם תעלה את הנכונות לבינוי דיור בקרב השלטון המקומי.
שימוש במס מקומי על מנת לפתור בעיה לאומית
מס הארנונה הוא אחד המיסים הבודדים שאינם מגיעים לאוצר המדינה אלא מיועדים לטובת תושבי הרשות המקומית. כמו כן, מס זה אינו פרוגרסיבי, אלא חל על כל התושבים של הרשות במידה שווה[1] אך משתנה מרשות לרשות. לכן נשאלת השאלה האם על השאיפה לשוויון או איזון תקציבי בין הרשויות המקומיות, גם לטובת הרחבת היצע הדיור למגורים כמטרה לאומית, להיות ממומנת מכספי ארנונה או מתקציב המדינה? האם שימוש בכספי הארנונה אינו מטיל את האחריות למעשה על הרשויות המקומיות לתמוך האחת בשניה ומצמצם את מקומה, אחריותה וחבותה של המדינה בשוויון כלפי הרשויות והאזרחים?
הרכב ועדת הקרן
אופן חלוקת כספי קרן הארנונה כמס מוניציפאלי עבור רשויות מוניציפליות, לפי סעיף 9 (א) לחוק, מגדיר כי שלושת נציגי הרשויות המקומיות במועצת הקרן יבחרו מתוך רשימה ובהתאם למנגון שיקבעו השרים. כלומר, לרשויות המקומיות מוקנית יכולת השפעה מצומצמת על השימוש והייעוד של כספי הקרן, על אף שמקור התקציב הוא מוניציפאלי. אנו מברכים על כך שסעיף זה הוחרג מחוק ההסדרים ויקודם בחקיקה ראשית, אך סבורים כי כדי לאפשר ייצוג ראוי לשלטון המקומי, עמדותיו ומגוון הקולות המצויים בו, מוצע כי השלטון המקומי יגבש וימליץ על רשימת המועמדים לקרן מטעמו, מתוכם ימונו שלושה נציגים ע"י השרים. רשימה זו תגובש תוך התחשבות במאפיינים המנויים בסעיף 9 לחוק, וכן בייצוג מגדרי. כמו כן, מוצע כי סעיפים 9 (ב) ו-9 (ג), המגדירים את תנאי הכשירות של הנציגים ומנגנון הבחירה, בהתאמה, ייקבעו בהיוועצות עם הארגונים המייצגים את השלטון המקומי.
שינוי ייעוד הקרן
בהקשר זה שינוי העקרונות לחלוקת מענקי הקרן בשנת 2029, לפי סעיף 6(ב) ו-6(ג)(1) לחוק, ע"פ מדד סוציו-אקונומי של רשות ואיתנות פיננסית, מעלה סימני שאלה. הדבר סותר את מהות וייעוד המענקים בעת הקמת הקרן בחוק ההסדרים – עידוד יחידות מגורים בכל רחבי הארץ, ולא בהכרח ברשויות לפי מדד סוציו אקונומי מסויים. אין כל ערובה כי בעוד כשש שנים תיפתר בעיית הדיור בישראל ויהיה צורך להפנות את הכספים למטרות אחרות. ראוי שכל שינוי במטרות הקרן, הקבועות בחוק, יעשה לאחר דיון ציבורי בשיתוף גורמי המקצוע בתחום הדיור, הרשויות המקומיות וכלל בעלי העניין ולאחר מכן יעבור כתיקון חקיקה בהתאם למקובל. לכן אנו ממליצים כי במידה ותרצה המדינה או מועצת הקרן לשנות את כללי ההקצאה ו/או את ייעוד הקרן, יהיה עליהן להעביר את הבקשה לאישור של ועדות הפנים והכספים של הכנסת, ובהסכמת נציגי ארגוני השלטון המקומי.
שינוי שיטת חיוב הארנונה – השפעה ישירה על העלאת יוקר המחיה בישראל
בהיבט אחר, סעיף 80 לחוק, מביא בתוכו אפשרות לשינוי חלקי בשיטת חיוב הארנונה, אשר הוקפאה בחוק ההסדרים משנת 1992, ודורשת את אישורי השרים עבור כל שינוי[2].
סעיף זה מאפשר לראשונה לרשויות לשנות את שיטת החישוב של שטחי הנכסים למגורים לשיטת חיוב מרחיבה יותר. מדובר בסוגיית ליבה שנויה במחלוקת בשלטון המקומי שעשויה להשפיע על גובה הארנונה לעסקים ומגורים. בין הערים עליהם השינוי ישפיע ויוכלו לגבות ארנונה גבוה יותר מהתושבים ומהעסקים: תל אביב, ר"ג, ירושלים, חולון, חיפה הרצליה ורחובות.
לאישור סעיף זה בחוק ההסדרים יהיה אפקט כפול על יוקר המחיה של האזרחים: פעם אחת, יעלה את תשלומי הארנונה השנתיים של התושבים; ופעם שנייה, בגלגול העלאת התעריף של העסקים לצרכן, שישלם יותר על השירותים והמוצרים אותם הוא רוכש.
בתקופה בה בנק ישראל פועל על מנת לבלום את עליית המחירים בישראל, זהו מהלך שיפגע בפעולות שלו.
לדעתנו מבנה הארנונה בשלטון המקומי דורש שינוי יסודי, וראוי להחריג סעיף זה מהחוק, ולקיים דיון ציבורי ומקצועי שיבחן את מכלול הסוגיות לעומק בדרך המלך, בשיתוף וייצוג כלל בעלי העניין, ולא ע"י תיקון קטן במסגרת חוק ההסדרים.
השורה התחתונה: גם אם מטרת הקרן הינה חשובה, ההצעה שעולה במסגרת חוק ההסדרים מעלה חששות רבים באשר לייעוד כספי הקרן בעתיד. הממשלה משאירה לעצמה במסגרת החוק את האפשרות לשנות את ייעוד כספי הקרן החל משנת 2029 ללא כל ביקורת של הכנסת או הרשויות המקומיות. בנוסף, במסגרת אחד השינויים המצויים בפרק שנקרא "שונות" המדינה משנה את שיטת חישוב הארנונה ברשויות רבות - שינוי זה יביא בהכרח לעליית יוקר המחיה הן בשל עליית מחירי הארונונה לאזרחים רבים והן בשל עליית מחירי הארנונה לעסקים רבים אשר יגולמו בעליית מחירים לצרכן.
[1] למעט הנחות המעוגנות בתקנות הסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה) התשנ"ג-1993.
[2] בעבר הוגשו לממשלה המלצות לגבי תיקון מבנה הארנונה בישראל ב-2012 ע"י ועדת ברזילי וב-2018 השלימה ועדה פנימית של משרד הפנים דו"ח בנושא שטרם פורסם.
