בחוק ההסדרים, פרק י' (צמצום השימוש במזומן) מוצע לצמצם את כמות המזומן בשוק ע"י קביעת חובת דיווח על אחזקת סכום נקוב במזומן והגבלת הסכום שניתן להחזיק במזומן. צעדים אלו תפקידם לטפל בסוגיית ההון השחור, אשר קשור קשר הדוק לרמת הפשיעה בחברה בייחוסו בין היתר לעבירות אלימות, שוחד ומימון טרור. כלכלה שחורה, הממומנת על ידי הון שחור, מוגדרת כפעילות הכנסות המתבצעת מחוץ למסגרת החוקית של המדינה, שאינה מגולמת בנתוני התוצר המקומי הגולמי ושמטרתה הימנעות מקיום החובות המוטלות על האזרחים או במטרה לקיים ולתחזק פעילות עבריינית פלילית. עצם קיומה של כלכלה שחורה פוגע קשות בכלכלה הישראלית ובעקרון השוויון בנטל המס בין האזרחים הנושאים בו. הצעת החוק זו, הובאה נוכח המלצות צוות בין-משרדי שבחן את תופעת הפשיעה בחברה הערבית הנובעת מהתנהלות השוק השחור בתחום הפיננסי, אך מודגש שהמלצות הצוות נכונות ותקפות לכלל האוכלוסייה בישראל.[1]
ניתן לראות שלמדינת ישראל יש אינטרס ברור לצמצם את היקף כלכלה זו, הפוגעת בביטחון האישי והחברתי, באמון הציבור במדינה וביכולת גביית המיסים. לטעמינו, הגברת הפיקוח על מלאי וזרם המזומנים במשק היא מוצדקת וחיונית, ואילו ההצעה המונחת בפנינו מחריגה את מוסדות גמילות החסדים (להלן: "גמ"חים") באמצעות השוואתם לגופים פיננסיים מפוקחים, וכך למעשה פוגמת ביעילות הפיקוח והאכיפה וחותרת תחת יכולת הרפורמה להגשים את תכליתה לצמצום היקף הכלכלה השחורה ומיגורה.
היקף הכלכלה השחורה בישראל מוערכת על ידי משרד האוצר ורשות המיסים בלפחות 20% מהתוצר נכון ל-2021,[2] כאשר הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור העריכה באותה שנה שכ-2.4% מכלל דפוסי הלבנת ההון שזוהו, נערכו בגמ"חים ועמותות.[3] חשוב לציין שתופעה פלילית זו בגמ"חים ממשיכה למרות שב-2019 חוקק חוק להסדרת מתן שירותי פיקדון ואשראי בלא ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים, המפריד את הפיקוח על הגמ"חים מהפיקוח על מוסדות פיננסים אחרים בשל מטרותיו, מבנהו ושירותיו הייחודיים. סיבה אפשרית לכך היא, שתחולת רוב הוראות החוק נקבעו למעל לשלוש שנים מאז יום חיקוקו ונכנסו לתוקף רק לאחרונה, ובנוסף, רק בעוד שנתיים יוכל המפקח על הגמ"חים להטיל עיצום כספי על הפרת הוראות החוק.[4] כמו כן, על אף כניסתו החוק לתוקף ובניגוד להוראותיו, גמ"חים רבים טרם הסדירו את פעילותם לפיו, כך שכבר כיום תידרש אכיפה רבה, שתדרוש תשומות רבות שספק שישנן ובפרט שחלק מרכזי בה איננו אפשרי או אפקטיבי.
הואיל ונקבע הסדר נפרד לגמ"חים מגופים פיננסים מפוקחים אחרים, והואיל והמצב הנוכחי הוא שגמ"חים רבים לא הסדירו את פעילותם בהתאם לרגולציה המותאמת שנקבעה בחוק עבורם, אין לראותם כגוף פיננסי מפוקח שאותו כאמור הצעת החוק רוצה להחריג.
בעיקר, ההסדר הנפרד על גמ"חים הינו מקל ביחס לזה החל על גופים פיננסים מפוקחים אחרים. ניתן לראות למשל שוני בהיקף הפעילות הפיננסית שממנה נדרש רישיון המשאיר מחוץ לחוק פיקוח על גמ"חים רבים בישראל; או למשל סנקציות כספיות מופחתות לאור הפרת החובות הקבועות בחוק לגמ"חים ולנושאי משרה בהם; וכן קביעה שבשונה מחוק החוזים האחידים, תנאי בהסכם בין גמ"ח למקבל שירות בו כל סכסוך יידון לפי דין תורה לא יחשב כתנאי מקפח בחוזה אחיד. כל אלו, אפילו אם מוצדקים לאור אופיים הייחודי של גמח"ים, מחלישים את יכולת המדינה לפקח ולאכוף את הוראות החוק, ולמעשה משאירים פתח להמשך השימוש בגמ"חים כ-"חממה" לפעילות בלתי חוקית.
החלת ההסדר המוצע על גמ"חים עלולה ברמת סיכון גבוהה לא רק לאפשר למצב הפלילי הנוכחי להמשיך, אלא אף להעצימו בהתגברות התופעה בקרב הגמ"חים ולפגיעה נרחבת בהם ובסביבתם. היות והצעת החוק מחריגה גופים מסוימים הנמצאים תחת פיקוח נוקשה (משרדי ממשלה, גופים פיננסים מפוקחים וחברות לשינוע כספים העומדות בתקנות שנקבעו), יצטמצמו האפשרויות הזמינות לפעילות הון שחור, וכך הגמ"ח הנתון לפיקוח "רך" יעשה אטרקטיבי יותר לארגוני פשיעה וטרור. אטרקטיביות זו אף גוברת מתוך התנהלותם המסורתית של חלק מהגמ"חים, אשר נעשית תוך שימוש מועט בטכנולוגיה מודרנית ולעיתים רבות בצורה אנאלוגית המקשה מלכתחילה על הפיקוח והאכיפה של הרשויות. אילו תחזית זו תתממש, לא רק שתכליתו החשובה של מוסד הגמ"ח עצמו תפגע שהרי ערבות ועזרה הדדית תהווה כסות לפעילות בלתי חוקית, ולא רק שיציבותו הפיננסית של הגמ"ח תפגע בערבוב כספי חסד ונדבה בהון שחור, שעלולה לסכן את יכולת הגמ"ח להלוות לתורמיו, אלא שגם סביבתם הפיסית של הגמ"חים תפגע, בשל עלייה של גורמי פשיעה וטרור באזור אשר תפגע בתחושת הבטחון האישי של התושבים.
לבסוף, נרצה להדגיש שתי עובדות חשובות: הראשונה, שכבר כיום חל על גמ"חים החוק לצמצום השימוש במזומן, האוסר על הגמ"ח לקבל תרומה במזומן מעל ל-6,000 ₪, וממילא רבות מההלוואות שגמ"ח נותן הינן בהעברה בנקאית ישירה לחשבון הלווה, ועל כן היקף השימוש במזומן בגמ"ח עשוי להיות קטן מהנטען; השנייה, שהחברה החרדית מובילה במדד האוריינות הפיננסית בציבור הישראלי של בנק ישראל, שלכמעט 100% משיעור משקי הבית החרדים יש חשבון בנק ושבשימוש במערכת הבנקאית בפלטפורמות דיגיטליות החברה החרדית עומדת ככלל יחד עם החברה הכללית ובהתאם לכך ישנה היתכנות ממשית לדיגיטציה רחבה של פעילות הגמ"ח.[5]
השורה התחתונה: נרצה להדגיש שאין במסמך זה אלא להצביע על ייחודיותו של הגמ"ח (במאפייניו ומטרותיו, בפיקוח והסנקציות החלות עליו, ובסיכון הפיננסי והממשי שעומד בפניו), שאינה יכולה לשים אותו בכפיפה אחת יחד גופים פיננסים מפוקחים אחרים כדוגמת בנקים, באופן שיצדיק את החרגתו מהמאבק בהון השחור. וכן, לא נסתר מענינו שהגבלת המזומן כפי שמוצעת בחוק תהווה גזירה כבדה עבור גמ"חים רבים, ולכן יש למצוא הסדר הולם, אשר מצד אחד מגן על האינטרס הציבורי ועל בטחונו מפני פשיעה וטרור, ומצד שני אינו פוגע בפעילות ומטרות הגמ"חים באופן בלתי הפיך. אבל, ככל שהפיקוח לא זהה לזה של שאר הגופים הפיננסיים, ובוודאי שכאשר הפיקוח על הגמ"חים אינו הושלם – אין להעניק להם פטור גורף.
המלצות לתיקון: לדעתנו, יש להחריג את מוסדות גמילות החסדים מהתקרה המוצעת בחוק לאחזקה ולדיווח, ולהגביהה עד לסכום קבוע שיקבע שר האוצר בהסכמת ועדת הכספים של הכנסת, בהמלצת הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור ובהמלצת הממונה על הגמ"חים לזמן מוגבל ולהארכה מחודשת כל תקופה מוגדרת. כמו כן, יש לקבוע דרכי ואופני דיווח סדורים וברורים לגמ"חים על אחזקת מזומן, באופן שיקטינו מהותית את הסיכון והאטרקטיביות לשימוש בו ככלי שרת בידי גורמי פשיעה וטרור.
[1] הדו"ח לבחינת תופעת הפשיעה בחברה הערבית הנובעת מהתנהלות השוק השחור בתחום הפיננסי, הצוות הבין-משרדי (מאי 2022).
[2] פרוטוקול ישיבה 38 של ועדת הכספים, הכנסת ה-24 (יוני 2021).
[3] דו"ח שנתי – הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור לשנת 2021; 2.4% מכלל דפוסי הלבנת ההון שזוהו = 2.3 מיליארד ₪.
[4] ס' 109 ו-110(ב) לחוק להסדרת מתן שירותי פיקדון ואשראי בלא ריבית על ידי מוסדות לגמילות חסדים, תשע"ט-2019.(להלן: "חוק הגמ"חים").
[5] נורית פלתר איתן,Value For Money – מדד האוריינות הפיננסית בציבור הישראלי זרקור על החברה ערבית, בנק ישראל (פברואר 2023).
